EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN GUATEMALA II PARTE

El Derecho administrativo moderno tiene su origen con las revoluciones liberales de los siglos XVIII y XIX.

El paso del Antiguo Régimen al Estado liberal supone el tránsito de un sistema de normas que se encontraban a disposición del monarca a un sistema caracterizado por:

1. la existencia de unas normas jurídicas, aprobadas por asambleas representativas, con carácter abstracto, general y permanente que regulan cómo debe relacionarse el Estado con los ciudadanos;

2. la existencia de un entramado institucional de controles, independiente del monarca;

3. la aparición de una afirmación con carácter constitutivo y vinculante de los derechos individuales, tales como la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.

Tras este proceso y sobre todo a partir de las revoluciones liberales surge lo que se conoce como Estado liberal. Antes de estas revoluciones no se reconocía la igualdad de todos los hombres como principio jurídico; a partir de ellas, estos dejarán de ser súbditos para pasar a ser ciudadanos, con derechos y obligaciones iguales.

Con posterioridad a la instalación del régimen administrativo, surge en Francia la pregunta de quién debe juzgar a la administración. Se cuestiona si, por una parte, debían ser los jueces ordinarios pertenecientes al Poder Judicial quienes juzgaran a la administración, o si, por otra parte, debía ser la propia Administración quien ejerciera esa función.

La raíz del problema se encuentra en que los jueces ordinarios eran aquellos del Antiguo Régimen, nobles que quedarían dotados de poder de anular las decisiones del Nuevo Régimen. Por tal razón, se desconfiaba sumamente. En Francia se resolvió el problema con la creación del Consejo de Estado, que será el órgano encargado de juzgar a los entes administrativos, al mismo tiempo que será dependiente del Jefe de Gobierno.

Derecho Administrativo: Rama del derecho público que tiene como objeto mediato la administración (Gordillo) y que desde el punto de vista del pasaje del estado de policía al estado de derecho (Otto Mayer) analiza las reglas preestablecidas a las que está sometido el actuar administrativo sea quien sea quién lo despliegue, perteneciente a cualquiera de las tres divisiones funcionales del poder de Estado (criterio material, no orgánico) e incuso cuando la actividad estatal no es jurisdiccional ni legislativa (criterio residual), e incluso cuando la actividad administrativa es desplegada por un particular (criterio no subjetivo).

Todo esto, sea en el ejercicio de la coacción directa -ej. Derecho administrativo sancionador-, sea en relaciones jurídicas contractuales -contratos administrativos, por tanto, ajenos al derecho privado-, sea en servicios prestacionales -ej. servicios públicos-, sea en función de la responsabilidad estatal emanada del actuar de sus órganos o de los otros poderes del estado (V. infra), sea en la manera de organizar la administración y su régimen jurídico -estructuras administrativas, delegaciones, avocaciones, empleo público, etc.-

Asimismo, el derecho administrativo no sustancial o formal regula los procedimientos administrativos, el acto administrativo y sus recursos, y también las vías de hecho y los reglamentos, como manifestaciones de la voluntad administrativa, las vías de acceso a la justicia administrativa y tiene también algunas regulaciones sobre el derecho procesal administrativo en sede judicial, bilateral o contradictoria, ante un tercero imparcial (juez o árbitro), que grosso modo, sigue muy atado a las reglas del procedimiento civil ordinario, aunque con matices importantes, sobre todo en materia de ejecución de sentencias contra el Estado. Asimismo y por último, es materia propia del campo del derecho administrativo el domino público y su regulación, como su ocupación o la expropiación, por ejemplo.

El criterio interpretativo del derecho administrativo debe siempre armonizarse con el del derecho constitucional y deben orientarse los esfuerzos para así ordenarlo. En efecto, ambas ramas del derecho comportan un totum de derecho público. En una lógica de jerarquía, sin embargo, la Constitución se le impone, por eso, debe abandonarse una idea especulativa de lo que la Constitución prescribe para hacerle decir cualquier cosa maliciosamente con el objeto de encontrar habilitaciones para sostener luego cualquier cosa en el campo del Derecho Administrativo.

Lo contrario implicaría que el derecho administrativo es jerárquicamente superior al constitucional, lo que claramente es falso. Justamente, un buen jurista administrativista es, entre otras cosas, alguien con una formación en derecho constitucional tal que le permita tomar posición en las contiendas argumentales constitucionalistas para allí poder anclar su propia visión del derecho administrativo.

El derecho administrativo interactúa con la ciencia política y, de manera más cercana, con una de sus disciplinas técnicas, las ciencias de la administración, ellas estudian, para dar un ejemplo, la reforma del Estado. Finalmente, está en discusión si el derecho administrativo mantiene una entidad epistemológica que permita presentarlo como una rama autónoma del derecho. Por ejemplo, la responsabilidad del estado in judicando o por el actuar legislativo es en principio ajena a la actividad administrativa y sin embargo es analizada por el derecho administrativo, sobre todo a través de la igualdad ante las cargas públicas y del sacrificio anormal o especial (CE: La Fleurette).

El derecho de ejecución penal, para dar otro ejemplo, es derecho administrativo en la medida que se trata de una parte de la función administrativa, pero con las garantías, la subsidiariedad y el carácter ascéptico del derecho penal: Las normas de ejecución penal son normas penales. A pesar de todo esto, sobran razones pedagógicas para que en el ámbito académico se lo muestre como una cierta unidad.

Ámbito de aplicación

En cuanto a normas de organización, el Derecho administrativo establece los órganos e instituciones a través de los que actúan la Administración Pública, desde los servicios centrales, los órganos desconcentrados, descentralizados y organismos autónomos dependientes de otras instituciones y, en su caso, los Consejos de Ministros, los Ministerios, Secretarías Generales, Direcciones generales, Subsecretarías, órganos representativos de las entidades que componen la administración local, de empresas públicas, entre otros.

La mayoría de estos órganos tienen como característica común, la capacidad para actuar con prerrogativas o poderes superiores a los que poseen los particulares (imperium). En lo que respecta a las normas de funcionamiento, es preciso señalar que el Derecho Administrativo sólo regula aquellas actuaciones de la Administración Pública en las que los órganos administrativos actúan investidos de potestades públicas, es decir, están revestidos de imperium.

Se suele distinguir entre Administración territorial (con distintas subdivisiones que tiende a ser coincidente con la división territorial del Estado) y Administración institucional, la cual, en distintos grados en función del ordenamiento jurídico de que se trate, no ejerce ninguna potestad administrativa. Cuando, en estos casos, la Administración Pública actúa como un mero particular y le son de aplicación las normas del derecho común. No obstante, siempre habrá en su actuación un núcleo estrictamente administrativo, aunque solo sea a los efectos del procedimiento para la formación de la voluntad del órgano administrativo (unipersonal o colegiado) y las normas de atribución de competencias del órgano implicado.